Fler betalningsmedel i skatteuppbörden, del 1

Villkor, ”mycket hårde och alldeles odräglige”

Denna post handlar om hur privata elektroniska bankskuldsedlar blev det enda betalningsmedel som godtas för att betala skatt

Skatteuppbörden enligt Skatteförfarandelagen

Enligt Skatteförfarandelagen kapitel 62 § 2 skall all skatt betalas in till ”Skatteverkets särskilda konto för skattebetalningar”. Skatteförfarandeförordningen kapitel 14 går inte närmare in på hur betalningar till detta konto görs, utan detta är något som Skatteverket självt får bestämma om.

Det har man gjort genom att anvisa ett bankgironummer dit skatteinbetalningar skall ske. Detta är den enda möjlighet som bjuds den skattskyldige.

Men inbetalning via bankgirosystemet innebär att den skattskyldige måste gå via det privata banksystemet. Bankgirot är visserligen ett öppet system, men ett öppet system för den som skaffat en bankoktroj och betalar en rundlig årlig avgift.

Vad som sker vid en betalning via bankgirosystemet är att elektroniska skuldsedlar som en bank ställt ut mot innehavarens kontoinnehav överförs till Skatteverkets bank, S-E Banken närmare bestämt, som sedan krediterar Skatteverkets konto i banken med samma belopp. ”Överföring av viss fordran och information” som det hette i en rapport från Finansinspektionen 1998 (sidan 27). Hela risken och kostnaden för transaktionen hamnar hos betalaren – skatten anses först betald då den inkommit på Skatteverket bankgirokonto.

Det betalningsmedel som skatteuppbörden sker med är alltså att jämställa med privata bankskuldsedlar. Statliga kontanter godtas inte av Skatteverket som fullgott mynt vid skatteuppbörden. Några elektroniska statliga betalningsmedel finns inte (Tillgodohavanden i RIX, statsskuldväxlar, premieobligationer möjligen). En tredje part har fått monopol för sitt privata betalningsmedel.

(Ett dyrt sätt att ändå betala skatteskulder kontant är att låta dem gå till Kronofogden. Men Kronofogdemyndigheten är minst sagt ambivalent till kontanter. Å ena sidan vill de driva in pengar, å andra sidan vill de anmäla kontantbetalningar till polisen för misstänkt penningtvätt. Däremot är länsstyrelserna skyldiga att godta kontanter när pengar ”nedsättes” hos dem enligt en dom i Svea hovrätt refererad av Jacob Heidbrink).

(I några specialfall godtar staten på sätt och vis skuldsedlar från skattebetalaren, som uppskov för reavinstskatt för bostadsförsäljning, vissa pensionsavsättningar, skogskonto etc)

Hur har det kunnat bli så att staten ratar sina egna skuldsedlar och inte heller godtar något annat tredjepartsoberoende betalningsmedel, utan uteslutande bankernas privata skuldsedlar i elektronisk form?

Betalningsmedel i skatteuppbörden historiskt

I äldre tider var pengar i cirkulation sällsynt och valutorna var mer rena räkneenheter som skatten i form av varor omräknades i. Om pengar har förekommit har det antingen varit för myntens rent metalliska värde, eller har staten präglat mynt som varit stämplade över sitt metalliska värde och föreskrivit att skatten enbart kan erläggas i detta mynt.

Ibland har det funnits starka grupper inom staterna som kunnat genomdriva annat. Till exempel lyckades tobaksodlare i Virginia på 1600-talet genomdriva att tobaksblad skulle godtas i skatteuppbörden, alltså inte som vara eller betalningsmedel, utan som den valuta skatten beräknades i.

Man kan dra slutsatsen att den som bestämmer vilka betalningsmedel som är giltiga för skatt har stort inflytande. Så svarade ju Jesus också på frågan om det var rätt att betala skatt till kejsaren med en motfråga: Vems bild ser ni på penningar ni använder för att betala skatten med? ”Giv då åt kejsaren vad kejsaren tillhör och Gud vad Gud tillhör”.

Denna rätt att föreskriva vilka betalningsmedel som godtas i skatteuppbörden, och alltså i praktiken vilka som är i cirkulation, har ett ekonomiskt värde. Den utestående mängden stämplat värde, minus kostnaderna för metallen och för präglingen, blir ett räntefritt lån från befolkningen till staten. Den räntevinsten kallas för seigniorage.

I Sverige började reda pengar först på 1600-talet bli mera allmänna, genom att kopparen från Falu gruva myntades ut istället för att exporteras. De största av dessa var mycket otympliga, så otympliga att vid något tillfälle en fogde skrev till drottning Kristina och klagade över att han saknade vagnar för att kunna driva in skatten.

Stockholm Banco och kreditivsedlar

När Stockholm Banco 1661 började ställa ut sedlar, så kallade ”kreditivsedlar”,  uppkom frågan om inte dessa kunde godtas i skatteuppbörden. Banken var vid den tiden visserligen formellt privat, men i praktiken en statlig institution. Då banken fick problem med att betala ut pengar till insättare som ville ta ut, uppfann Johan Palmstruch kreditivsedlar, som alltså var en skuldsedel direkt ställd på banken och inte var ett kvitto på insatta pengar på ett namngivet konto. De hade alltså endast täckning i bankens goda namn, eller snarare i bankens möjligheter att vid behov kunna säga upp utstående lån.

Men frågan om huruvida skuldsedlar utan direkt motsvarighet till något i sinnevärlden kunde godtas för skattebetalningar var kontroversiell. Rådet, det vill säga regeringen, var tveksamt och till slut bestämde man sig för att godta dem i praktiken, men inte lämna någon offentlig kungörelse om det (Gunnar Wetterberg: Pengarna & Makten – Riksbankens historia, 38-39). Föga förvånande kraschade också Stockholm Banco, även om alla sedlar till slut lösts in 1668.

När Riksens Ständers Bank inrättades 1666 hade man bränt sig på försöket med kreditivsedlar som inte var kopplade till ett särskilt konto. Riksens Ständers Bank var statlig (under Riksdagen minus bönderna)  men det hade funnits privata intressenter att driva Stockholm Banco vidare. Men bland annat kravet på ensamrätt för skattebetalningar genom banken ansåg rådet vara villkor som ”vore mycket hårde och alldeles odräglige” (Wetterberg sidan 47).

(Kronan lade faktiskt under 1600-talet ut skatteindrivning och tullindrivning på entreprenad, mot provision. Men det är en annan historia).

Behovet av sedlar fanns dock kvar och man använde då  så kallade transportsedlar, där en ny innehavare efter en transaktion skrev till sitt namn. Emellertid kom den signeringen efterhand ur bruk, och banken åtog sig att betala ut motsvarande summa ur den förste utfärdarens tillgodohavanden i banken, utan att mellanliggande ägare signerat, vilket bidrog till en popularisering av transportsedlarna då många inte ville skylta med att ha hanterat ibland stora belopp. År 1726 godtogs sådana transportsedlar, alltså en skuldsedel från Riksens Ständers Bank med täckning i en namngiven persons konto i banken, i skatteuppbörden. Efter hand släppte även kravet på direkt namngivet konto för täckning och banken började åter ge ut rena sedlar i eget namn.

Privatbanksedlar

Riksens Ständers Bank var statlig, men mer eller mindre av en slump fick privata banker rätt att utge sedlar från 1830-talet (Svensk Numismatisk Tidskrift 8/2004,  180-181). Dessa godtogs dock inte i skatteuppbörden och om de trots allt råkade slinka med var utställande bank skyldigt att ”omgående” växla in dem mot bankosedlar. Frågan var en het politisk fråga tills riksdagen 1853/54 kom fram till att de privata banksedlarna kunde godtas för cirkulation men inte i skatteuppbörden (SNT ovan).

Frågan ställdes på sin spets 1857 när Skånes Enskilda Bank i Ystad hamnat på obestånd och ett beslut att godta deras banksedlar i skatteuppbörden skulle ha räddat banken. Men finansminister Johan August Gripenstedt vägrade.

(Staten räddade ändå Skånes Enskilda Bank efter att ha tagit upp ett (dyrt) lån i utlandet och efter att Gripenstedt i riksdagen (Riddarhuset) fällt de klassiska orden: ”…en bankinrättning obestridligen står i ett helt annat förhållande till allmänheten, än andra industriella anstalter, såsom t.ex. ett bomullsspinneri och en badinrättning” (Wetterberg sidan 194). Bo Lundgren kunde ha sagt det samma under kronkrisen 1992.)

Riksbankens monopol att utge lagliga betalningsmedel infördes sedan 1903, mot att Riksbanken inofficiellt förbundit sig att inte ta emot inlåning från allmänheten (Wetterberg 238, Arne Håfors: ”En statlig affärsbank i Sverige”, sidan10 not 13).

Postgirots inrättande

Det statliga Postgirot inrättades 1925 efter att en utredning kommit fram till det samhällsekonomiskt effektiva med att ha ett gireringssystem där medel kunde överföras direkt mellan konton, utan att hantera kontanter eller behöva gå mellan olika bankkonton. Ännu 2002 var Postgirot ett sådant slutet system. Från 1947 fram till Skatteförfarandelagen 2012 leddes skatteuppbörden via Postgirot och fram till 1992 var myndigheter anvisade att i första hand använda Postgirot för in- och utbetalningar. Man kan se tillgodohavanden på Postgirot som en form av (digitala) kontanter, eftersom Postgirot var skilt från Postbanken/Postgiro Bank och tillgångarna var direkt statliga skuldsedlar och inte innebar någon tredjepartsrisk när staten var ena transaktionsparten (se till exempel uppsatsen ”Svenska Girot” kapitel 2.2 av Gabriel Rudbeck)

Liberaliseringen som blev ett privat oligopol

I en motion 1986/87:Fi809 av Lars Tobisson med flera begärdes att Postgirots monopol på offentliga betalningar skulle brytas och öppna för konkurrens. Finansutskottet ville dock gå försiktigare fram, men betonade att om Postgirot förlorade sitt monopol var det ändå viktigt att i ett sådant system … välja mellan olika betalningsformer. Motionärerna reserverade sig mot Finansutskottets betänkande, men ansåg också att valfrihet borde råda ”…möjligheterna för betalningsmottagare eller inbetalare att fritt kunna välja betalningsform.”. Men motionärerna ville också att ”…denna typ av banktjänster upphandlas på samma villkor som övriga tjänster och varor i statsförvaltningen”.

Lars Tobisson med flera hade nog lite otur när de tänkte där. Att Staten skall genomföra en upphandlingsprocess och inbetalare samtidigt skall kunna fritt välja går helt enkelt inte logiskt ihop.

Det gick inte ihop. Staten konkurrensutsatte tjänsterna 1994 och det blev då möjligt att betala skatt såväl via postgirot som bankgirot. 2002 övertogs Postgirot av Nordea. Sedan 2012 är alltså då skattekontot endast åtkomligt via bankgirocentralen. Någon valfrihet för inbetalare finnes ej, utan ett statligt monopol ersattes med ett privat oligopol. Men att ersätta statliga monopol med privata oligopol är en  ”förbättring” på samma sätt som trekantiga ”hjul” på vagnen kan sägas vara bättre än  kvadratiska eftersom det blir en ”bump” mindre. Ingen som åkt i en sådan vagn torde hålla med.

Ed: Off topic så föreslår Mehrsa Baradaran i Harward Law Review 24 februari 2014 att ett motsvarande postgiro införs i USA.

Sammanfattning

De villkor som Rådet 1666 ansåg ”vore mycket hårde och alldeles odräglige”, att privata banker skall få monopol på att förmedla skattebetalningarna, är nu ett faktum.

Av den konkurrens i statens betalningar, inklusive skatteuppbörden, som Lars Tobisson med flera eftersträvade 1986 har blivit ett privat oligopol, låt vara formellt öppet, men ur riskspridningssynpunkt jämställbart med, och lika värdelöst som, ett monopol. Talet om valfrihet var tydligen inte allvarligt menat.

Det finns anledning att föreslå fler betalningsmedel i skatteuppbörden. Betalningsmedel  som är oberoende av tredje part, eller beroende av en distribuerad tredje part. Det tänker jag göra i del 2.

Mera läsning

Det vore intressant att ta del av riksdagsprotokollet från 1853-54 års riksdag för att få veta hur diskussionen gick rörande frågan om privata banksedlar.

Likaså SOU:n som ledde fram till Postgirot 1925. SOU 1929:17 om ”Rationell skatteuppbörd”. SOU 1979:35 om ”Rationellare girohantering” samt SOU 1995:69 ”Betaltjänstutredningen”.

Det har jag inte kommit till att göra.

Del 2 handlar om en diversitet, mångfald, inom betalningsmedlen. Del 3 specifikt om ett distribuerat tredjepartsberoende betalningsmedel.